近日，新华网发布了冯帅章教授团队承担的民政部相关课题的研究发现，并对我国社会救助工作改革方向提出了建议。研究认为：当前，中国特色社会主义进入了新时代，社会救助制度也相应面临新的战略选择和改革需要。如何在“中国式现代化”的大框架下，优化社会救助制度，有效兜底低收入人群，助力实现乡村振兴与共同富裕，成为未来推动我国经济和社会高质量发展的重要课题之一。

以下为新华网原文报道：

近日，由暨南大学承担的民政部相关课题针对我国社会救助工作改革方向提出了建议。课题报告认为，社会救助制度是我国社会保障体系中的一项基本制度，也是促进民生福祉的重要安排。在2020年历史性地消除绝对贫困后，共同富裕成为第二个一百年的重要奋斗目标，中央强调要形成覆盖全面、分层分类、综合高效的社会救助格局，确保兜住底、兜准底、兜好底。

当前，中国特色社会主义进入了新时代，社会救助制度也相应面临新的战略选择和改革需要。如何在“中国式现代化”的大框架下，优化社会救助制度，有效兜底低收入人群，助力实现乡村振兴与共同富裕，成为未来推动我国经济和社会高质量发展的重要课题之一。

社会救助的两种发展前景及选择

目前，对于社会救助的发展前景主要存在两种不同的观点，一种观点为“底线救助”，将社会救助视为一项保障最困难群众低生活水平的必要支出，是财政的非生产性投入。因此，随着经济发展和人民生活水平的提升，这一支出将越来越低。另一种观点为“积极救助”，将社会救助支出视为一种积极的社会和经济投资，其对于维护公平乃至促进经济的长期可持续发展可能起到至关重要的作用，因此，应尽力扩大其支出。

报告提出，我国社会救助政策改革选择应跳出观点之争，立足于中国现实和中国需要进行选择，并重点关注我国独特的制度安排。不论主观上如何看待社会救助，社会救助支出客观对家庭和社会产生积极影响，例如提高低收入家庭消费水平和人力资本以及缓解社会不平等，这都会产生经济收益。同时，增加支出也带来经济成本。如果继续增加社会救助支出带来的收益大于成本，则应进一步扩大社会救助支出。反之，则应缩小支出规模。

进一步扩大社会救助支出的必要性

由于相对贫困和低收入人群在长期内仍然存在，我国社会救助制度仍是再分配阶段政府通过公共财政进行反贫困和改善收入分配的核心制度安排。已有经验显示，我国和其他大部分国家的再分配效应都是通过公共转移支付来实现的。低收入群体在一次分配中处于弱势，二次分配是提高其收入的重要途径。国际间的比较研究发现，各国由市场因素决定的初次分配均存在较大的收入不平等，国与国之间初次分配阶段不平等的差距并不大。最终各国不平等程度差异，主要来源于再分配阶段的政策调节力度。

报告提出，从现实意义来看，扩大社会救助是落实党中央要求的“执政为民”理念的重要抓手，实现共同富裕战略的重要手段。一方面，由于经济发展和人民生活水平上升，我国社会救助覆盖面在过去几年间持续下降。从社会救助的核心低保政策来看，2022年末全国享受城市、农村最低生活保障人数分别为683万人、3349万人，覆盖全国总人口2.8%。近年来，社会救助“分类提标扩面”，针对低保边缘群体的政策也在各省相继出台。主要对象为家庭收入在低保标准和1.5或2倍低保标准之间的低收入家庭，但人数相对较少，2021年约为431万人，仅为低保人群的10%。另一方面，尽管近年来低保标准逐渐提升，增速高于人均可支配收入的增速，但低保支出人均补差水平仍然较低。救助后低收入人群仍与普通人群生活水平存在较大差距。2020年间，我国城镇低保平均保障标准为8131.2元，占城镇居民人均可支配收入的比重为18.5%，占城镇居民平均消费水平的30.1%。农村低保家庭人均获得的低保补助为5962.3元每人/每年，占农村居民平均收入的比重为34.8%，占农村居民平均消费的比重为43.5%，仍有进一步提高的空间。社会救助覆盖面和保障水平偏低会限制社会救助对改善收入分配、促进消费的作用。

从经济意义上来看，继续加大社会救助投入的经济收益远大于其财政成本。研究证据显示我国社会救助显著提高了弱势群体的生活水平。低保制度的建立显著提高了青少年的入学率和最终教育年限，有效帮助低收入家庭积累人力资本，且当前社会救助水平未产生显著的“福利依赖”。进一步对社会救助带来的长期经济收益和投入成本进行测算和政策模拟结果显示，在已有基础上适度提高低保标准，扩大覆盖面，对经济可持续发展仍有净的正向作用。同时，这也有助于改善收入分配、促进消费和提高生产率，是眼下恢复经济和实现未来长期均衡可持续发展的重要发力点。

扩大社会救助的策略选择

报告建议，首先，继续加大政府对低收入群体的转移支付力度。当前社会救助的覆盖范围还较为有限，需要适时扩大救助范围，尤其是低保边缘家庭和“单人保”政策覆盖范围，让社会救助政策惠及更多的低收入群体。也需要加大分类救助的力度，依据低收入群体的不同困难进行分类救助，逐渐将分类救助与低保脱钩。这样既能减轻低保资金的压力，也可以提高救助精度和维护公平。低保边缘群体的救助虽然中央和各省都已推出相关政策，但民众和基层对工作人员的政策知晓度不高，参与人数较少。需要进一步完善细则，加强政策执行和宣传。

其次，进一步完善多维瞄准机制。经济形势复杂、困难家庭产生的原因也呈动态性变化，这都为认定救助对象带来挑战。其中，认定标准可着重考虑相对客观的家庭生活水平或能体现家庭长期收入能力的指标，例如，家庭结构、固定资产等。对相应的支出型困难予以一定扣减，纳入更多事实低收入人群，提高救助精度和公平度。同时，将提升人力资本作为多维瞄准机制的重点。研究显示，低保对于人力资本的提升是对经济发展促进作用的重要来源。从人力资本提升、鼓励阶层向上流动的角度来看，多维瞄准机制应进一步将人力资本培育等支出作为重要考虑。

最后，救助资源着重向未成年人家庭倾斜。社会救助有效保障困难家庭的人力资本积累，既有助于打破贫困陷阱，也可以为长期经济发展奠定扎实基础。为促进低收入群体人力资本的积累，应扩大有未成年人的低收入家庭救助面，提高对低收入家庭中未成年人的转移支付力度。低保和低保边缘家庭认定政策中对有未成年人的家庭倾斜力度仍可进一步加强。值得注意的是，儿童的早期人力资本投资的回报率高于其余阶段的人力资本投资回报率，应当重点加大投资低收入家庭儿童的早期发展，尤其加大对学前教育的投入力度。投资这些弱势儿童的早期发展，将既能产生高水平的教育回报以提高投资的效率，又能通过减少教育不平等及长期的收入不平等从而兼顾公平。

例如，在家庭收入核算方面，可对有未成年人的家庭进行适当的扣减，对学龄前儿童和幼儿扣减可采取更高的扣减额度。也可以考虑将“单人保”政策扩大至低保边缘家庭中的未成年人。有条件的地区也可通过设立含教育、健康条件的条件现金转移支付项目来促进低收入家庭未成年人的人力资本的长期提升和积累。（课题组负责人：冯帅章，暨南大学经济与社会研究院院长、教授）

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“决定中国社会救助改革方向”项目是暨南大学在民政部社会救助司的委托下，承接亚洲开发银行的技术援助项目。项目专家由中外知名专家组成，负责人由研究院院长、民政部专家咨询委员会委员冯帅章教授担任，学院长聘副教授薛森、全球劳动组织（GLO）主席、Journal of Population Economics 主编 Kaus F. Zimmermann 教授、北京航空航天大学副教授聂晨，分别作为项目国内和国际专家以及协调人开展这一项目。专家们在民政部社会救助司的具体指导和协助下，展开了对我国社会救助支出最优水平的实证研究，赴辽宁、陕西就我国社会救助改革问题对中国各级民政部门和困难群众进行调研。项目基于对于国际相关项目和国内社会救助的政策和实证研究梳理，定量分析我国社会救助在经济社会发展中发挥的作用，回答中国社会救助的最优水平问题。并在国内国际的调研和比较分析基础上，提出完善已有社会救助制度的政策建议。项目执行期间，多次召开学术研讨会充分听取了国内专家、实务部门对于课题研究方向、研究方法和研究观点的意见。最终该项目将完成决定中国社会救助改革方向的总报告和4份相关子报告。

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