作者：韩嘉玲（暨南大学经济与社会研究院讲座教授）

余家庆（暨南大学经济与社会研究院政策研究中心研究助理 ）

2020年2月27日，司法部发布了外国人永久居留管理条例征求意见稿（简称“意见稿”），向社会各界征求意见。意见稿规定：外国人满足就业、婚姻、社会贡献、投资、家庭团聚等一定要求，可以申请中国的永久居留资格。

本次意见稿的第19条提出了“外国人因其他正当理由需要在中国境内永久居留的，可以申请永久居留资格”。有舆论认为这是一条会导致移民漏洞的兜底条款，但对于部分农村地区长期处于弱势边缘地位的“外籍配偶”而言，它却可能是福音。

上世纪90年代始，因地理毗邻、地区经济差距及人口贩卖等因素，不少东南亚地区女性通过非正规途径进入我国境内，与中国农村男性组建家庭。中国公民与东南亚地区女性的跨境婚姻以发生在广西、云南毗邻地区的边民婚姻为主。但除了边民婚姻外，在我国沿海及内陆地区同样存在来自东南亚地区跨境事实婚姻现象。笔者2019年在南方沿海地区S省的调研发现，S省的东西北翼及中部区域的农村地区都存在一定数量的跨境事实婚姻。在S省A县的调研显示，当地不完全统计的外籍女性“配偶”人数在上千人，分散在各乡镇中，她们在当地定居时长达20年以上。

对于“嫁入”中国农村的外籍女性而言，她们一度面临着沟通困难、风俗不同、融入受碍、子女入户受阻等困扰。虽然这些问题虽然随时间推移及政策调整得到一定解决，但在今天，农村跨境婚姻家庭面临着新的困境。本文将结合一位外籍“配偶”阿云的生命史展开分析。

缺失有效证件的“非正规移民”

阿云来自越南北部河内附近的农村，家庭世代为农，一家八口人，她排老三。1991年，29岁的阿云（化名）被邻居告知偷偷跨越边境去中国买布，再拿回河内卖，可以改善家里的经济条件。阿云听信了了邻居，却不知道从此与家人离别。

直到意识到自己被拐卖后，阿云已经身处中国南方沿海某省的农村，并被迫嫁给当地的农民。将近30年过去，阿云也接受了这一事实，经历了两段婚姻，并育有两个女儿。虽然两任丈夫都对阿云很好，但丈夫都存在贫困或残障的特点，为此阿云不仅在家里承担起家务照顾等工作，还要做农活。阿云没有家里的联系方式，也没有越南方面的有效护照。因此，他们无法办理结婚证并取得有效居留许可。这些年来，她去过最远的地方是到县里贩卖荔枝。

随着中国进一步加强了边境管理工作，以及东南亚国家严厉打击人口贩卖现象，阿云类似遭遇在今天逐渐少见，但阿云也成为遗留于农村的历史问题。由于她们当年多半通过跨境偷渡的非正规方式入境，属于非法入境及非法居留的“三非人员”，该群体在国际上也被称为非正规移民（informal migrants），或缺乏有效证件的移民（undocumented migrants）。她们在输出国的有效证件也早遗失或过期，陷入无国籍身份的处境。有效证件的缺失使得她们面临居留非法、出行困难、子女入户、妇女权益受损、社会保障缺失等问题。

没有婚姻法理关系的“事实婚姻”

2000年初，阿云的第一任丈夫因病去世。为了维持生计，阿云只能带着大女儿改嫁到隔壁村，并与第二任丈夫生了小女儿。阿云与两任丈夫的婚姻都没有进行登记，这也意味着，阿云的事实婚姻关系并不受我国婚姻法所认可。另一方面，虽然当前我国涉外婚姻登记程序及条件有所简化，但现行涉外婚姻登记程序其必要条件在于提供有效的证明，缺乏任何身份证明的状况也阻碍了外籍“配偶”进行婚姻补登记。

由于无法在法律上确认婚姻关系，即便是共同生活并生儿育女超过数十年的跨境婚姻家庭，也不能依据家庭团聚为由申请居留。更遑论进一步根据意见稿中的第17条的“家庭团聚需要”申请永久居留资格。目前，国内出入境部门对于这一群体的处理办法，是与原来国籍的外交部门确认身份，外籍妇女需要取得母国的有效证件，根据此证件补办婚姻手续，然后申请家庭团签的居留签证后，她们才能名正言顺的居留在国内，洗脱“三非”人员的身份。但对于这群年纪渐大，经济状况较差，且文化水平相对不高的女性群体而言，该过程理论可行，实则艰辛。这些女性陷入了一种“没有合法入境证明，难以办理婚姻登记，无法取得合法居留权限”的循环中。

面临养老需求的外籍“母亲们”

阿云告诉我们，她最大的愿望就是取得常住居留证明，摆脱“黑户”身份。虽然自己坦然面对无居留身份带来的困扰，但是她不希望因此影响到自己的女儿。她说，在当地，女儿会因为母亲是黑户，很难找到婆家，或为婆家看不起。2015年国务院办公厅发布的《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》中，解决了阿云们在国内与中方配偶所生育子女们的户口问题。地方政府可以依法为我国公民与无国籍人非婚生育的无户口人员登记常住户口，但现有政策尚未为“阿云们”给出解决方案。这也是当前农村地区外籍“配偶”进退不得的两难局面：女性最初作为受害者而被迫远嫁异国，大多数在生儿育女后逐渐融入当地，譬如熟练掌握当地方言；另一方面，目前没有任何法律法规可以系统解决她们的有效身份问题，从而导致真正的社会融合困难重重。“身份”成为不断衍生出新问题的根本问题。

2019年笔者去探望阿云，她已经58岁了。家务劳动、家庭照顾与农业生产的三重责任下，她患有风湿等常见慢性疾病。为了照顾身体残障的丈夫及未成年的小女儿，阿云日常要下田干农活、采栽荔枝维持生计。

这些外籍“配偶”在农村跨境婚姻家庭中，是母亲及妻子，也是负责家庭生产的顶梁柱。阿云在村里的“姐妹”，同样是来自越南的另一名外籍“配偶”阿宁，在务农外，还偶然在邻村的工厂里务工，或到镇上帮工来补贴家计。

随着年龄渐大，摆在“阿云们”面前的困境，是她们的养老问题。目前，新型城乡居民养老保险的参保主体是个人，而不是户。这些外籍女性“配偶”无法依附丈夫或子女参加农村养老保险，被排除在农村社会养老体系外。作为非本国公民，中国也没有义务承担这些非正规婚姻外籍妇女的养老责任。所以，她们只能转向传统的家庭照顾。阿云大女儿在初中毕业后就留在镇上打工，这样才能随时回家里照顾父母，但当地工资只有两千出头。面临养老需求的外籍“母亲们”，她们的养老负担需要其中国子女来承担，又加剧了家庭的经济压力。

基层眼中的 “涉外治理挑战”

“阿云们”经历的特殊之处在于：种种因素叠加起来的状况，也对目前的精准扶贫工作提出了挑战。根据S省A县当地扶贫部门的摸查，1000余户外籍“配偶”家庭中有近700户为贫困家庭。换言之，这些跨境婚姻家庭大多属于目前农村精准扶贫所要关注的对象。虽然当前这些家庭被纳入贫困户、低保户的范围，但由于无身份证明，外籍女性“配偶”无法被登记在扶贫系统中，不能收益于目前的社会救助体系与脱贫攻坚工作。她们只能通过丈夫而间接获得支持，这也使得对相应贫困家庭的救助力度有所弱化。随时间推移，一旦家庭中的丈夫故去或子女分家，同时外籍“配偶”因老龄化失去劳动能力，这种无国籍、无户籍的身份将使她们陷入生活来源无保障的困难中。驻村干部向我们坦诚：地方固然可以通过灵活帮扶解决她们一时的困境，但从根本上解决问题，还是需要等上级拿出办法。

妥善用好“意见稿第19条”，探索合法居留的解决方案

本次意见稿明确了外国人获得永久居留权利的一些准入资格，但主要面向高层次、高收入、高教育水平的外籍人才。但与此同时，第19条也提出了“外国人因其他正当理由需要在中国境内永久居留的，可以申请永久居留资格”。这一条兜底条款为破除现有农村跨境事实婚姻的身份困境提供了可能性。

我们期待，当前农村地区外籍妇女的居留状况问题应尽快得到上级部门的关注并解决。从治理的角度来看，无国籍无户籍人员的身份给地方基层组织带来人口管理的死角与困难、公共服务提供的屏障，同时也影响了脱贫；从家庭的角度来看，这些外籍“配偶”虽然属于非法居留，但是也都在我国生活二十年或更久。她们既是中国公民的妻子，也是中国公民的母亲，为家庭的生产与再生产做出了巨大的贡献。因此无论从人道主义立场还是国家治理需要来看，有关部门应考虑解决农村外籍女性“配偶”的居留需求，例如给予常住人口身份。唯有解决其身份问题，她们所面临的出行、养老、医疗及社会救助等等问题方能迎刃而解。

最后，我们也在解决农村跨境事实婚姻问题上给出一些建议。首先，是尽快尽早摸清非正规跨境婚姻人口情况。结合我国2020年开展第七次全国人口普查工作的契机，统计部门应把握我国当前农村地区的非正规跨境婚姻情况；其次，推进非正规跨境婚姻登记的合法化。鉴于无国籍无户籍人员所存在的种种困境，及我国部分农村地区存在的非正规跨境“事实婚姻”现象，民政部门应对已经存在的事实婚姻状况进行核实并开展合法登记手续，实现这些婚姻关系的法理化。再者，开展兜底救助工作。面对无国籍身份而存在事实婚姻的困难跨境婚姻家庭，尤其是丧偶、家庭成员疾病、子女尚处求学阶段等状况而承担家庭经济责任的大龄外籍“配偶”，应鼓励地方部门采取灵活方式开展救助，通过社会救助来解决她们可能面临生计困境；最后，在解决好历史遗留问题的同时，有关部门应强化国际多边合作，严厉打击跨国人口贩卖。

回想起最后与阿云的交谈，我们问她：假如没有来中国，你觉得你的人生轨迹会是如何？阿云迟疑了下，她说，假如没来中国，或许会和父母在一起，自己一辈子也不会出嫁。

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