作者：李承政（暨南大学经济与社会研究院助理教授）

李怡静（暨南大学经济与社会研究院研究生）

农村人居环境长期以来“脏乱差”问题突出，是农村同步全面建成小康过程中的短板。2014年，广东省人民政府办公厅发布的《关于改善农村人居环境的意见》明确指出，力争到2020年全省基本完成村庄人居环境整治改善任务。2017年开始，广东省以“三清三拆三整治”为切入点，全域推进农村人居环境整治和美丽宜居乡村建设。对此，广东省级财政也大力支持，补助欠发达地区完成相关工作。2020年，“广东千村调查”项目继续对农村人居环境进行了专题调查。最新的一手调查数据发现，广东省农村人居环境整治取得比较大的成效，农村人居环境获得明显改善。同时，我们也注意到在财政支持和保障方面需要继续探索和完善。本文从财政保障机制的视角，借鉴美国、日本、欧盟等发达地区在农村人居环境工作的成功经验，尝试对广东省开展农村人居环境工作提出一些政策建议。

广东农村人居环境整治财政支持政策的成效和不足

2020年广东千村调查数据显示，广东省农村人居环境整治工作投入大，相关工作取得了不俗的成绩，农村人居环境获得明显改善。调查数据显示，广东省基本做到村村有垃圾收集点，垃圾运输与处理体系基本实现全面覆盖（99%）。2020年，广东农村加快生活污水排放管道建设，污水无害化处理率大幅提高（普及率为74%，相比2019年提升23%）。“厕所革命”成效明显，村庄公共卫生厕所普及率提升明显（普及率为82%，相比2019年提升12%）。自2017年以来，广东省以“三清三拆三整治”为切入点，全力推进农村人居环境整治和美丽宜居乡村建设，省级和地方财政对此给予大力支持。调查显示，已有89.92%的行政村的人居环境整治工作获得了上级财政部门的专项拨款，全省平均值为103.61万元。

与此同时，广东农村人居环境整治财政支持政策也存在一些不足。目前农村人居环境整治资金投入的现状是以省财政投入为主，地方部门投入为辅，部分地区整治工作无法保持可持续性，缺乏长效管护机制。政府投入了大量资金建设分散式污水处理系统，实际运行中处理效果要远低于预期，在一些村落污水处理系统处于闲置状态。农村生活垃圾处理体系建设已经比较完善，但是后续的管理费用过高，许多地区难以负担，一旦离开政府的财政补贴就会出现较大的资金缺口。此外，全省大部分的农村居民尚未形成垃圾分类的意识。在进行村容村貌整治和建筑规划工作中，许多地区面临资金不足的问题。虽然政府会提供一定的资金支持，但相比实际整治工作需要的资金还存在很大差距。而且，各个村庄获得的专项资金的金额差距很大，最多的可达1000万元，最少的只有1万元。许多地方因资金不足或缺乏后续资金，无法建立农村人居环境整治的长效保障机制，导致村民的配合度不高。

国外农村人居环境整治先进经验总结

国外许多国家和地区开始农村人居环境整治工作较早，经过多年来不断的尝试与调整，目前均已取得了较好的成效。现以美国、日本和欧盟地区为典型，归纳与总结其农村人居环境整治的先进经验（见表1）。

表1 国外典型国家（地区）先进经验总结

首先，这些国家和地区制定了相关的法律条例，形成科学的制约机制，并在实施过程中对其进行修改与完善，使其更适合本国的实际情况。如美国的《清洁水法》，日本的《净化槽法》、《废弃物处理法》，欧盟《2007— 2013年农村发展条例》中都明确了保护农村环境、提高农村地区生活质量的目标。

其次，多渠道筹措农村人居环境建设资金，形成保障机制。虽然具体形式上存在些许差异，但是美国、日本的建设资金都是由国家、地方政府和居民三方共同承担，欧盟地区的建设资金是由欧盟筹措以及各成员国共同出资，并由欧盟统一管理。

最后，建立有效的激励和奖惩机制。美国和日本都通过补贴的方式引导居民更多的安装分散型污水处理系统，欧盟地区则在农业环保上给予农民补贴，并且在美国私自处理垃圾以及在日本乱扔垃圾都属于违法行为，都有可能被追究法律责任。得益于完善的法律体系，多渠道且稳定的资金来源，有效的激励机制，美国、日本和欧盟地区乡村人居环境得到了很大的改善，成效显著，不仅村庄环境干净整洁有序，农村居民的环境保护和健康意识也普遍增强。

完善农村人居环境整治财政保障机制的政策建议

01完善公共财政投入机制

一是要落实财政投入。设定资金使用范围和标准，合理安排和保障农村人居环境整治资金恰当使用，同时加强专项资金的管理和监督，确保资金运用到位，提高资金使用效率，保证达到预期目标。二是整合项目资源。整合各类与农业相关的专项资金，统筹使用、集中力量推进农村人居环境整治工作，尤其在整治工作的开始阶段，应当适度将资金向农村人居环境建设基础较好，村民整治意愿较高的村庄倾斜，率先建成一些示范村，达到以点带面的目的。

02建立多元化资金投入引导机制

建立政府主导、社会支持、村民参与的农村人居环境整治资金投入机制，优化政府资金的投入方式、方向、结构，充分发挥政府在整治工作中的引领作用。一是政府主导。继续发挥政府在农村人居环境整治中的主导作用。基于地方政府财力有限这一现实，可以由省政府出资为各地设立周转基金，其中，省级财政承担一部分资金，其余部分由地方政府提供匹配资金，以实现资金供给的持续性。二是引入社会资本。鼓励社会资本通过承包、采购等方式参与农村人居环境建设，出台涉及资源开发、污染治理、生态农业建设等优惠政策，加大奖补力度；完善民间社会组织开展捐资捐物、义务劳动等农村文明建设活动的资金支持政策。最后，要建立有效的激励机制。关键的是要让当地的村民通过出资出劳的方式共同参与到整治和监督工作中来，要激发村民进行村庄的人居环境改善的动力和热情，提升其环境保护意识，只有这样，投入的资金才能真正用在“刀刃”上。

03建立相应的资金投入保障机制

一是建立考核评价机制，以农村人居环境整治建设成效为主要内容，对建设工程的实施效果进行综合评价与考核，考核的结果将作为公共资金和社会资本再次投入的依据。可以借鉴发达国家和地区的成熟做法，在农村人居环境整治建设中引入第三方专业评估机构，对农村人居环境整治工作进行评估，在评估的过程中应更加关注听取广大农村居民和专家学者的意见，定期组织开展建设效能评估工作，达到实现农村人居环境整治资金投入各方优势互补的目的。二是完善农户付费机制。逐步向农村居民收取一定费用，付费机制的建立要注意时机与方式的选择。逐步提升农村人居环境整治中的市场意识，向农村居民普及“谁收益，谁付费”的观念，让农民了解为环保付费是大势所趋，这也是进一步提升农村居民环保意识、改善农村环境质量的重要途径。

注：暨南大学经济与社会研究院政策研究中心研究助理谢慧如对本文亦有贡献