2021年5月8日-9日，暨南大学经济与社会研究院（IESR）顺利举办第五届流动人口子女学术研讨会暨政策论坛。来自芝加哥大学、上海财经大学高等研究院、上海市教科院民办教育研究所、陕西师范大学教育实验经济研究所、北京大学中国教育财政科学研究所、国务院发展研究中心、绵竹市教育局、广东省千禾社区公益基金会、中国人口学会迁移流动专业委员会等国内外知名高校和研究机构的专家学者、政府及相关机构工作人员、一线教育工作者共同参与了为期两天的政策论坛与学术报告活动。

以下为5月8日下午政策论坛的主要内容。以下内容按照发言顺序编排：

发言人：王谦（中国人口学会迁移流动专业委员会主任委员）

农村向城市的人口迁移流动是我国人口的重要特征之一，这一现象有助于改善劳动力的配置效率，缓解少子、老龄化冲击。原来对于流动人口问题的关注在于，流动人口在流入地所获得的住房、医疗、社保等基本公共服务的公平性，尤其是流动人口最难通过自身努力改变的子女教育的公平。而基于我国目前日趋严重的少子、老龄化冲击，这一人口现状应该被纳入我们研究流动人口子女教育问题的新角度或者说新背景。

流动人口子女教育问题是一个系统性工程。从教育系统内部来看，对流动人口子女所涉及的学籍转移、异地高考政策等问题，无论在中、小学义务教育阶段还是学历教育、职业教育中，都应该有一个通盘考虑。另一方面，要处理好教育系统与其他系统的相互关系。以教育与城市规划的联系为例，作为流动人口流入地的城市，其城市规划要通盘考虑流动人口及其随迁或留守子女对这座城市在未来人口规模、产业结构安排、劳动力补充等方面的影响，要把流动人口子女教育切切实实纳入到城市规划中进行落实。

二、各城市异地中考政策的指标构建及影响评估

发言人：陈媛媛（上海财经大学高等研究院教授、人口流动与劳动力市场研究中心主任）

当前随迁子女异地中考问题日益突出，成为影响儿童回流的一个重要因素。统计数据显示，2017年随迁子女的普通高中升学率仅为34.23%，远远低于全国平均高中阶段的毛入学率88.3% 。

陈媛媛和她的合作者将异地中考政策门槛量化，研究异地中考门槛难度对流动人口返乡、子女留守和子女高中入学率的影响，研究范围共选取了83个城市。首先，将各城市异地中考政策拆分成对社保、居住证、稳定居所、报考学校限制等具体要求，对不同项根据年限赋分，构建异地中考门槛难度的评估体系。数据显示，从2013年到2015年，每个城市异地中考门槛难度系数和排名变化不大，一线城市异地中考一般难度较大。其次，异地中考政策越严格的地方，流动人口回流越多，特别当孩子越接近中考年龄时，家长回流更明显，子女留守情况变动也呈现相似特征。最后，异地中考政策冲击显著降低了流动人口子女的高中入学率，且异地中考政策对随迁子女和留守子女的高中入学率的影响没有明显差异。

发言人：冯思澈（21世纪教育研究院助理研究员，《流动儿童蓝皮书（2019~2020）》项目负责人）

冯思澈谈到，首先要构建积分入学和材料准入的友好程度指标，主要根据文化程度、职业技能、纳税情况、奖项与荣誉等政策要求按不同年限要求予以赋分。研究显示，在积分入学的城市中，珠三角城市（广州、深圳、中山、东莞）更重视基本累积指标，而长三角城市（上海、苏州、杭州）更重视个人素质与能力指标。在材料准入的城市中，西安和兰州的流动儿童入学难度更为友好。根据研究结果，冯思澈倡议，希望各个城市在今后无论是积分入学，还是材料准入的指标应当更加突出基本累积的要求，尽量减少对于人力资本的要求。因为流动人口子女入学问题属于公共服务，体现一个国家公共政策和社会教育公平。这也与国家政策的前进方向一致，《2019年新型城镇化建设重点任务》指出 “超大特大城市要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例”。

四、中考成为限制流动儿童在城市发展的关键分水岭

发言人：向芯（哈佛大学教育学院博士后研究员、讲师，青草公益联合发起人、理事长）

从义务教育阶段来看，如果跟北京、上海、天津，甚至是长三角地区的其他城市相比的话，在广州接受义务教育的条件其实相对宽松。在义务教育阶段，在广州，包括珠三角大多数的城市，是比较少遇到小学完全就读不了的情况了，家里只要能给得起几千块钱的学费，基本上还是会有书读，只是可能没有享受到免费的义务教育。

向芯团队发现，在中考方面，如果是广州户籍的学生，考上普高的机率实际上接近75%。如果是非户籍生的话，团队跟踪的数据显示只有15%不到，等于说非户籍生上普高的机率实际上只有户籍生的20%-33%不到。在高考方面，异地高考现在的门槛整体在逐步降低。因为在广东省一般就是3年学籍，加上居住证，其实流动子女能在这里读得了普高的话，参加高考一般问题不会特别的大。所以整体来说，中考现在实际上是限制流动儿童在城市就读最为关键的分水岭，也是他们最大的障碍。

向芯谈到，青草作为一个公益机构，开展的主要项目即为关注流动青少年的升学和职业发展的问题，尤其是被卡在中考这个门槛之下的群体。在这个基础之上，他们开展了一些服务工作，包括职业规划进校园，邀请各行各业的职场志愿者走进小学、初中校园，分享他们的职业故事、职业关键门槛，还有个人经历，探讨初中阶段可以为未来的发展做什么样的准备。以及做升学指导，针对打工者子弟的升学问题，进行一个知识、政策层面的解答与解释，尽可能地帮助他们降低信息不对等以及做出适合的决策。

五、上海随迁子女学校的近况

发言人：周纪平（上海市民办中小学协会前副会长、随迁子女教育专委会主任）

从上海市现状来看，随迁子女学校数量从原来的185个减少至今年迄今为止的52个，且6月30号以后将再减少17个。由于上海随迁子女学校全部占用的是民办学校名额，因此随迁子女学校的关闭与上海的民办学校收缩有很大关系。随迁子女学校关闭，学生进入教育质量更高、经费更充足的公办学校，受到家长支持，但难点问题是失业教师的安置和补偿。

此外，周纪平老师分享了两个与流动人口子女教育相关的政策导向。其一是教育部基础教育司司长吕玉刚的讲话。其讲话介绍了2015年至2020年全国进城务工人员子女总量的快速增长趋势，以及2020年实现85.8%进城务工人员子女在公办学校就读或享受政府购买学位服务的政府成绩，并提出接下来政府工作的主要着力点。一是降低入学门槛，重点推进特大城市和人口流入重点地区完善入学政策，做到符合条件的随迁子女应入尽入。二是扩大城镇学位供给，随着常住人口的增长同步建设城镇的学校，完善政府购买学位政策，将随迁子女占比较高的民办学校优先纳入政府购买学位范围。这两点也是引起媒体兴趣和高度关注的领域。

其二是上海市新城建设的人才需求引起人口政策转变。上海市关于嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇等5个新城的建设规划，提出每座城市70万左右的常住人口规模目标。为此，上海采取了缩短居转户年限及各种积分奖励政策；基于农民工引进难度大的现状，有NGO人士则建议通过教育、培训手段留住流动人口随迁子女，以实现新城发展所需人口目标。

六、关注城市群、城市化进程中的随迁子女教育问题

发言人：唐晓杰（上海市教科院民办教育研究所副所长）

最近中国推进了几大战略，包括扩大内需、理顺产业链供应链、城市化战略、科技投入和产出结构、打造生态文明、完善公共卫生体系等等。其中城市化战略是未来中长期一个重大的国家战略，是未来国家社会经济发展的引擎。

在这样的背景下，随着城镇化、城市群的发展，城市的人口积聚不可避免。从未来看城市各级教育的毛入学率会越来越高。这样一个多元诉求格局中，现在的弱势群体的利益和诉求往往被忽视。尤其是流动人口及其随迁子女，他们在经济上面、政治上面、文化上面、社会心理上面都处于不利的处境，这个问题如不予以重视，以后会引起更多社会问题。

唐晓杰认为，这些问题的解决需要政府发挥作用。首先是建立城乡一体化的资源配置机制，还有一个职权分工合理、管理有效的服务体制。从国外经验看，日本中央政府和日本都道府县和市、町、村三级各有明确分工责任。因此，我国在教育投入的政府转移支付机制方面，可以更多地借鉴日本、韩国等相似国家的经验。其次是基本公共教育服务的问责机制，需要明确好弱势群体的教育问题谁来负责。最后是需要建立弱势群体权益的保障机制。

发言人：刘基国（广州大道南小学校长）

首先需要厘清两个基本概念——“随迁子女”与“流动人口子女”。根据国务院《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》和《居住证暂行条例》规定，可以将随迁子女做一个界定，即办理了居住证的流动人口的子女才是“随迁子女”。那么在流入地没有办理居住证的，为了区分我们暂且称之为“流动儿童”。目前的文件，绝大多数为保障随迁子女平等接受义务教育的权利，也就是一部分流动儿童的教育保障被排除在外。

此外，很多流动人口的子女接受的教育资源质量相对较低。一些大中城市因为流入地的人口比较多，教育资源紧张，学位供给不足。目前所实行的积分入学政策门槛很高，而且积分入学学位仅能够申请读一些城乡结合部地段生招生人数不够的公办学校，或者是政府向一些普通民办学校购买的学位。这些学校的办学质量相对较低。

刘基国呼吁，第一，除了降低入学门槛、增加城市学位保障之外，还要逐步地放开居住证的限制，让更多的流动儿童在流入地平等地接受义务教育；第二，要推动向公办学校区域内义务教育的优质均衡发展，有更多的优质均衡发展区；第三，大力扶持义务教育阶段民办学校。

发言人：魏爽（北京工业大学文法学部社会工作系副教授）

以往研究社会融合都是研究流入地的比较多，但是对于中国的这些流动儿童来说，由于他的流动是动态的，似乎很难从单向度的流入地去看他们的融合。因此，魏爽及其团队希望从这个生命历程的角度看一个孩子的流动轨迹以及他在不同地域的社会融合情况。

魏爽在北京选了一所公立中学、一所公立小学、两个打工子弟学校，还有一家专门做流动儿童服务的社工机构，做了两年深入的研究，访谈了39个孩子。并跟踪他们返乡或再次流动后的情况。魏爽的发现有四方面：1）从教育融合方面看，城市和返乡之后都存在着融合的困境，不仅仅是条件、资格这样的显性准入门槛，还包括了隐性的入学门槛，例如在择校和择班问题上也面对着很多的不公平与不友好。2）心理融合上的身份认同危机。回流的儿童他的同伴关系也存在很大的冲突和矛盾。3）社会关系融合。无论是进城还是返乡，整个家庭的社会资本需要重新积累与断裂。4）文化融合。在城里，城市生活越久的孩子，城市对他的影响越强，例如语言障碍、生活适应等方面。

发言人：王元腾（上海社科院社会学所的助理研究员）

王元腾认为，我们首先应该放宽视野，脱离出政策从整个政策的复合体来看流动儿童教育相关政策变迁。虽然中央对流动儿童教育的相关政策不断改善，但地方政府却缺乏回应，地方政府更多地将流动儿童、随迁子女、留守儿童的教育问题视为社会治理或城市发展问题而非教育问题，甚至只从自身短期晋升的角度来看待，因此学界和中央政策的呼吁与地方政府的考虑往往不在一个频道。以上海为例，在长三角一体化过程中，上海对国家“十四五”规划所提的积分互认政策并不十分感冒，流动儿童在不同地区间快速流动的不确定性，使其成为各地方政府不愿管也不能管的群体。

王元腾提出，政策落实和变迁的过程能够体现出社会学所讲的合法性机制的逻辑，即政策出台如何让社会认可。这一逻辑主要体现在中央层面，无论是国际舆论对我国普及义务教育的影响，还是联合国开发署对随迁子女、流动儿童教育政策的推动，都符合这一逻辑。学界所倡导的公平价值观、平等的教育权利也与中央政策相匹配。但落实到中层和基层政府，在科层体系和晋升驱动的制约下，这套逻辑就不再适用。流动儿童教育不仅仅是教育问题，也不仅仅是流动儿童问题，而是被放到整个行政体系中考量的边缘化问题，只有当流动儿童教育与中层、基层政府关心的核心逻辑沾边时，这一问题才会短暂地得到重视。上海的民办学校缩减背后也有政治上的考量。

对于学界来说，这一问题的出路在于，一方面从宏观层面对社会认可的问题、公平性问题等进行呼吁，另一方面要了解政府的想法和行为，对症下药打到其痛点，才能有针对性地推进随迁子女教育的公平。

发言人：王学男（《新教育》杂志编辑部主任）

王学男首先梳理了随迁子女教育政策的变迁。在1998年教育部和公安部提出了解决流动儿童入学的思路“以在流入地全日制公办中小学借读为主”并授权了流入地学校收取借读费；但同年又提出“严控大城市人口”的政治任务；在2006年《义务教育法》修订的时候则增加了流动儿童在父母工作、居住地入学“平等接受义务教育”权利和义务的条款，但是遗憾的是并没有明确流入地政府的责任边界，因此为以后各地在自行制定办法的时候设立各种门槛留了口子；2015年国务院《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》提出了“两免一补”和生均公用经费可以随着儿童流转，但一定程度上会受到各地教育财政的差异影响。

目前，随迁子女教育依然面临不少的挑战，包括了地方教育政策与政治与经济发展的目标的优先级矛盾、教育经费执行的可行性、门槛设立的后移（从入学门槛到升学门槛、从小升初到初升高）、 “积分落户”“积分入学”所带来程序公平与结果公平的冲突、家庭社会资本不足、面试入学、共民同招等招生政策变化的影响等等。王学男建议，应当继续推动入学降门槛，进一步扩大城镇学位供给，切实加强对随迁子女的教育关爱和社会融合。

发言人：梁海荣（千禾社区公益基金会）

广东省是中国流动儿童数量最多的省份。全国义务教育阶段每100个流动儿童中，就有近23个在广东省，而珠三角聚集了广东省80%的流动儿童。在这个背景下，2018年7月千禾社区公益基金会发起了城市支教项目，通过关注流动儿童成长与教育、有社会责任感、希望实现自己社会价值的志愿者赋能，支持其在珠三角流动人口社区开展儿童教育活动和课程，为流动儿童可持续地提供教育活动和课程，弥补流动儿童家庭陪伴不足，帮助他们融入社区，提升流动儿童社会情感能力，使之成为一个有行动力、有责任心、有幸福感的人。

城市支教项目从社区为切入口，2020年，合计开展培训10场，培养14位课程志愿者，开展活动12场课程活动，服务120个城中村社区亲子家庭。目前2021的活动也在持续开展和安排。第一期招募志愿者32位，开展培训6场，线上4场，截至目前开展活动7场课程活动，服务90个城中村亲子家庭。