一、背景及改革必要性

新中国成立以来，农村集体经济组织经历了一系列理论与实践探索。从1950年代中后期，我们通过社会主义改造与集体化运动，建立了农村人民公社体制并于1960年代初调整为独特的“三级所有，队为基础”的农村集体产权制度以及与之对应的农村集体经济体系。这一制度尽管实现了小农的组织化，有效保证了国家工业化的原始积累，也为农业发展提供基础条件。但由于人民公社的“工农商学兵”多元一体的政经不分，行政命令取代了市场机制，严重扭曲了成员个人与集体的激励关系，形成“干好干坏一个样”，严重阻碍了农业经济的发展。1978年开始实行的家庭联产承包责任制及市场化改革的取向，农户经营自主权的恢复，极大提高了农民的生产积极性。尽管我国农村仍然坚持集体所有制为基础的集体经营与农户承包经营的农业“双层经营”体制，也确实出现了以苏南模式为代表的依靠农村工业化、城镇化的区域促进了集体经济的发展壮大。也有个别坚持集体经营的村社，依托集体经济的资源发展壮大了集体经济，不仅实现了社区内集体经济组织成员的共同富裕，也大大提升了当地农村基础设施建设和公共服务的水平。但是对于大多数农业为主的农村地区，主要还是靠小规模农户农业经营发展非常缓慢，“双层经营”的农村集体经济非常薄弱。原有的农村集体经济资源面临“产权不清、权能缺失、运转失灵、治理失效”等一系列问题。这严重阻碍了农村集体资产的有效配置，阻碍了农村经济发展，农民权益难保障，乡村治理能力受阻。

根据这项文件，集体产权改革的指向是在农村建立股份合作制为主的新型集体经济组织。股份合作制是一种股份制与合作制的结合新体制，作为新型集体经济组织并不是二者的简单拼凑，而是以合作制为本，以股份制为用的新型经营组织。相较于农民专业合作社是农业生产过程的合作，股份合作社更多的是农村生产要素的合作。股份合作制在组织方式上借用股份制的做法，采用现代企业管理制度，坚持入股自愿，不得退股，股权可以继承、转让；在办社宗旨上坚持合作制原则，坚持以人为本，走共同富裕之路，股东们必须平均或基本平均持股，不允许持大股，更不允许个人控股。

依据2016第37号文件的要求，为了全面推进集体产权改革这项农村基本制度的变革，2017年以来党和政府在每年的政策部署中，不断强调农村集体产权改革的重要性，着力推进全面进农村集体产权改革，明确要求通过改革，要逐步构建“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的中国特色社会主义农村集体产权制度。落实“乡村振兴战略”和处理好“三农问题”，实现全体人民共同富裕，就必须要发展壮大村级集体经济。

截至2020年底，全面启动集体产权改革四年以来，全国先后组织开展了5批试点，范围覆盖所有涉农县市区，目前18个省份完成了试点任务，其余13个省份也将于2021年完成。

集体资产清产核资全面完成，摸清了农村集体资产家底，表明集体发展总体还处于起步阶段。全国农村集体资产为6.5万亿，占全国总资产1300万亿的0.5%，占全国国有资产234万亿的2.78%，可以说还是比较弱小的。其中，集体资源性资产面积65.5亿亩，占全部国土144亿亩的45%，其中农用地59.1亿亩，建设用地3.8亿亩，未利用地2.6亿亩，土地资源丰富。但是，农村集体经济发展非常不平衡，从资产构成来看，全国有3.1万亿元经营性资产，其中1.1万亿元的资产收益已量化到成员，非经营性资产3.4万亿元。从全国来看，尚未承包到户的集体土地资源共有15.5亿亩。从地域分布来看，农村集体资产大体东中西部呈现“6：2：2”的分布布局，东部地区资产4.2万亿元，占总资产的64.7%，中西部各占17.6%左右。此外集体资产还存在层级分布差异大以及村庄之间资产分布不平衡的现象。村级占75.7%，组级占13.1%，乡镇级占11.2%。超过75%的资产集中在14%的城中、城郊及资源丰沛的村。

在完成清产核资的基础上，农村集体产权改革进展顺利。全面完成农村集体经济组织成员的确认，成员总数约为9亿人。集体产权关系得到明晰，经营性资产股份合作制改革有序推进，53万个村完成经营性资产股份合作制改革，超过50万个村领到了集体经济组织登记证书，得以平等参与市场经济活动。集体经济组织运行机制逐步完善，促进新型农村集体经济不断发展，2019年全国村集体经济收益达2020.5亿元，成员人均分红达94元。

三、新型集体组织的内涵特征及功能定位

新型集体经济是指在坚持农村基本经营制度的前提下，以明晰的集体所有制产权关系为基础，依托成员边界清晰、运行制度健全的新型农村集体经济组织，采取股份合作等符合社会主义市场经济要求的现代经营方式，通过聚焦集体资源出租、物业经营、资产使用权入股等社区型经营领域，实现集体成员共同发展的一种经济形态。

新型农村集体经济具有以下特质：集体形成的财产由成员共同所有，但不可分割；发展的根本目的是促进共同富裕，获得收益遵循按资产份额分配为主的基本原则；保持鲜明的社区封闭性，成员共同所有的资产，可以合法继承或在组织内部转让。新型集体经济作为农村集体产权改革的成果，能够为集体成员提高最基本的生计保障，为乡村产业发展提供有效的资源供给，为农村公共设施建设和公共服务提供经济支撑，其分红也为农民增加财产性收入提供重要来源，还可以为基层党组织更好地发挥领导核心作用提供坚强保障。

四、新型集体经济的现行运行模式与发展路径

集体经济组织由于自身的特性以及风险控制的要求，发展新型集体经济目前主要有以下五种路径与经验模式：首先，资源经济，可以将集体资源进行出租获得租金收入；第二，物业经济，村集体通过盘活村内闲置的固定资产或利用集体建设用地兴建物业项目对外出租获取经济收入；第三，股权经济，农民集体将土地等资源的经营权或固定资产的使用权以及资金入股等方式入股农业企业以获取企业收入分红增加收入；第四，服务经济，领办创办多重形式的服务实体，为社区居民提供劳务介绍、土地流转中介、农业社会化服务等，增加集体收入；第五，共建经济，通过引导农村集体经济组织开展村村合作、村企共建、抱团发展、强强联合、以强带弱、组建联合社等非法手段，探索发展飞地抱团经济，创新集体经济发展新路径。

五、集体经济发展面临的主要理论和实践问题

集体产权制度与集体经济是我国农村独特的制度，无论社会还是学术界对农村集体经济必要性的质疑依旧存在。这表明现阶段集体经济理论体系尚不完备。目前存在的主要问题有理论性的，也有认识性的还有实践性的问题。首先在理论上，为什么必须发展集体经济，其在乡村振兴中的作用和条件是什么？其次，新型集体经济组织---股份合作制的理论基础和体制机制是什么？作为一个资产不可分割的成员具有社区性的封闭组织，如何才能实现可持续发展？其封闭性性的组织，集体资产折股量化到成员，长期是否会动摇农村集体所有制？并且，集体经济组织作为一个公益性组织，土地资源等不能进行破产处理，因此在参与市场竞争中时，如何与其他经济主体公平竞争。再次，按股分红的分配机制，如何体现按劳分配的原则，这也可能存在冲突。再次，信息的不对称可能会损害农民的主体地位，无法得到有效地落实农民的参与权、监督权和决策权。最后，集体经济组织与党组织和自治组织的关系规范如何保证集体经济组织的独立运营。当然，集体经济发展的实践中还存在很多具体的问题，包括集体经济发展缺乏专门的法律支撑，区域和组织间的巨大不平衡性和主体的异质性问题，成员有偿退出和继承的可操作性问题，支持和管理制度与环境不协调，现有的发展路径与模式面临巨大约束等等。这些都是集体产权改革以及集体经济组织运营与发展已经面临并需要在改革深化中解决的问题。

六、阶段性的判断和思考

报告认为，中国特有的集体产权制度决定了农村集体经济存在的必然性，推动农村集体产权改革，探索农村集体所有制实现的有效形式，创新农村集体经济运行机制是保护农民集体资产权益，推动农村发展，改善乡村治理的必要手段，具有特别重大的意义。

农村集体产权制度改革是管长远、管根本、观全局的重大制度安排，在理论和制度探索中，尽快抓紧农村集体经济组织的立法，确认集体产权改革的阶段性成果，确保集体经济组织的财产权利，赋予农村集体经济组织权责相统一的独立发展的主体地位，激发起发展内生动力是关键。基于新型集体经济组织的特性，需要根据风险承担能力，探索包括通过平台化将资产收益的信托或其他手段等，推动集体经济组织公平参与市场活动的新模式与途径。

同时把握农村集体经济制度的基本特征，认识到集体成员个人共同拥有集体资产的份额，这是一种共同所有权，但成员不能基于这种共有权要求私分共有的资产，只能基于自己的所有份额和成员权力，行使参与权、监督权、表决权以及收益分配权。这也是新型集体经济组织与一般的股份制公司进行区分的根本所在。

因为地域与组织的异质性，农村集体经济的组织属性及其相应的体制机制设计应该根据经济社会的发展和各地区各组织的实际情况，进行动态调整。明确公共财政的支持条件，加大支持集体经济特别是薄弱地区的集体经济组织的力度，推动城乡要素与市场融合，将农村一二三产融合发展作为基本方向，促进乡村的产业振兴。