长期以来，城乡区域发展不平衡已成为广东高质量发展的一项短板，广阔的县域作为经济腹地的潜能尚待进一步开发。

数据显示，面积占广东超七成的县域，仅贡献了全省约12.5%的GDP；在全国已有54个县进入“GDP千亿俱乐部”的情况下，这一经济总量全国第一的省份尚无一县跻身其中，即便是最强的博罗县同千亿门槛也尚有约200亿元的差距。

为改善全省城乡区域发展不均衡的局面，广东日前发布《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的若干措施》（以下简称《措施》），在提出推动产业向县域转移、因地制宜提升县域产业支撑能力的同时，也力图提高县城辐射带动乡村能力，促进县镇村功能衔接互补，从而促进经济要素流动、产业活跃联动。

这也同去年年底以来实施的“百县千镇万村高质量发展工程”相呼应。暨南大学乡村振兴研究院院长冯帅章认为，无论是发展产业化还是推进城镇化，县都是一个合适的单位；通过强调产业发展、推动县镇村协同，《措施》将有助于补齐广东“县域经济薄弱”这一短板，推动“百千万工程”落地落实。

“提升县域产业支撑能力”为重中之重

根据日前发布的2023年中国百强市、百强区、百强县排行榜，广东共有10个市、17个区跻身百强，数量均居全国前列；而在百强区中，广东仅博罗1县入选。

形成对比的是，其余四个GDP五强省——江苏、浙江、山东、河南——所辖县域GDP占全省比例均超过40%。其中，苏浙鲁三省的百强县数量就占据半壁江山。

冯帅章分析，广东县域经济相对弱势的局面在一定程度上同行政区划调整相关。据不完全统计，21世纪以来广东共有约20个县“撤县设区”，一度导致省内“区强县弱”；“撤县设区”本身反映了这些地区城镇化发展取得标志性成果。

此外，在苏浙鲁等县域经济强省背后，新兴产业和新基建已经成为强引擎。冯帅章告诉南方财经全媒体记者，浙江县域三次产业发展相对均衡，而同浙江相比，广东欠发达县域第二产业占比尚有待提升，“产业是县域发展的重中之重，有产业才能有经济价值，因此要将产业发展与城镇化结合起来”。

在《措施》中，“产业”也成为重点，明确培育发展特色优势产业，增强县域经济发展内生动力。

一方面，产业转移为县域产业发展提供了重要机遇。《措施》提出，优化县域产业布局，推动产业向县城有序转移。

值得注意的是，《措施》所强调的产业转移并非盲目转移，而是突出“因地制宜”性，在充分考虑主体功能定位、资源禀赋和产业基础的情况下推动实施，并建议推进重大产业、战略性新兴产业向环珠三角和沿海经济带县域布局，农产品主产区内县域则集聚实施农产品加工业提升行动。

以河源市东源县为例，当地正瞄定来自深圳的新兴产业加速落地。目前，深圳盐田（东源）产业转移工业园建设已进行到第三期，新动工项目与规划项目均以先进材料、电子信息、智能装备等为主，2022年其工业投资增速达37.7%。

“以往进行产业招商时，我们往往‘不管什么菜，先揽到盘子里再说’。”东源县副县长陈飞燕介绍，如今，东源已健全对口招商机制，制定了投资合作意向和项目需求清单，细化招商质量成效考核，以实现精准招商、招“所需之商”。在此背景下，河源市的产业定位正日渐清晰、特色化优势逐渐显现。

另一方面，对于产业基础相对薄弱的县域而言，改善其投资吸引力弱的问题，是成功实现产业转移落地的先决条件。

对此，《措施》也从新基建、产业平台方面着手，提升县域产业支撑能力。对此，广东将推进县域内各类产业集聚区等平台整合升级，鼓励多县联合共建产业园；推动园区数字化改造，引进孵化器、众创空间等创新平台；健全标准厂房、通用基础制造装备、共性技术研发仪器设备、仓储集散回收设施等。

为给产业转移进行人才储备，《措施》还提出开展战略性产业集群工人和职业农民技能培训，推动公共实训基地共建共享，并落实好培训补贴政策；同时深化产教融合、校企合作，加大订单式培训力度，提升县域技能人才自给率。

“目前，珠三角产业转移仍有很大一部分会流向省外。”冯帅章认为，为促进省内转移，还需要进一步的政策倾斜，鼓励相关地区结对帮扶，共建产业转移园；同时县域也要加快完善基础设施，补齐短板，才能“接得住”这些产业。

令人欣慰的是，在广东“制造业当家”战略推动下，县域产业已显现出明显成效。

今年7月，广东省工信厅发布首批35个中小企业特色产业集群，其中7个已入选国家级中小企业特色产业集群。在地方经济发挥着举足轻重的支柱作用的同时，这些集群还走出“专精”路径，在全省产业链中具有无可替代的独特优势，这也使其与城市间的关系由“单向依赖”转变为“产业协同”。

在产业发展带动下，广东县域也展现出增长势头。到2021年，全省下辖县域GDP总量已经从2016的12210亿元增长至2021年的15531亿元，增速达27.2%。

以“县镇村功能衔接互补”实现三产融合

县域经济是指以县城为中心、乡镇为纽带、农村为腹地的一种行政区划型经济，是“以工补农、以城带乡”的桥梁。如何实现县、镇、村的高效联动互补，以及第一、二、三产业的充分发展，成为一项重要问题。

因而，《措施》也强调，提高县城辐射带动乡村能力，促进县镇村功能衔接互补。

具体来看，这首先需要各类基础设施和公共服务的“软硬联通”。根据《措施》，广东将推进县城基础设施向乡村延伸，这包括供水供气管网、道路及公共交通、5G网络、物流配送体系、县域集采集配中心的拓展完善；同时，优质医疗、教育资源也将向村镇下沉，城乡教育联合体、县域医共体等模式将加速落地。

数字化加速落地也将使县域联动与管理更为便捷。《措施》要求县城和特大镇5G网络全覆盖，推行县城“一网统管”，公共服务“一网通享”，构建物联感知数据共享管理系统，政务服务“跨域通办”，“粤智助”镇村全覆盖。

在此基础上，县域间人员、物资的流动将得到加速，产业联动的条件也逐渐充足。在不少县域地区，县、镇、村之间的三产融合与协同趋势正不断增强。

例如，在韶关仁化县，当地以菌类种植牵引出科研、生产、销售的全产业链，并发展了农业科普、亲子休闲、自然教育项目。在湛江市的遂溪县和吴川市，集预制菜生产、冷链物流、观光教育等于一体的预制菜产业园也相继建立，当下如火如荼的预制菜产业为三产融合、县域联动提供了新机遇。

“无论是发展产业化还是推进城镇化，县都是一个合适的单位。”冯帅章认为，产业发展需要一定规模和空间，如果仅局限于村镇，产业便很难发展得起来。

因此，需要从县的层面进行统筹，发动村、镇协同配合，推动产业不断外溢，发展“农村种植+镇县加工”等模式，实现三产融合。“之前我在乳源考察发现，当地茶油产业便是以一家龙头企业广泛联动各乡镇、农村发展种植、加工和销售，形成县域内部相互支撑、相辅相成的发展关系。”冯帅章说。

除第一产业通过深加工“接二连三”外，部分县域还通过三产“逆向”带动一、二产业的发展。在揭阳市锡场镇军埔村，电商产业势头迅猛，到2022年，军埔村电商年交易量已达约5亿件、销售额超过40亿元。随着该产业对商品、包装材料等的需求快速增长，电商又同当地金属制品、化工塑料、食品药品等传统产业实现联动，辐射带动周边县域制造业转型升级。

在县域联通加强的同时，军埔村还进一步汇集人员要素，在县域空心化的大环境下，实现了人口回流增长。到2022年，军埔村已吸引电商从业人员超过5000人，并带动全镇3万多家网店集聚发展，各类经济要素日益活跃。

对此，《措施》也在致力于从方方面面改善人居环境，使经济要素“流得动”，也“留得住”。从完善交通基础设施，到健全医疗卫生体系、扩大教育资源供给、优化文化体育设施、提升社会服务保障能力，再到健全农业转移人口市民化机制，都有助于缓解村镇空心化、促进县域人员实现回流。

原文发表在21世纪经济报道。