编者按：

       9月23日，《中国财经报》税刊发表暨南大学乡村振兴研究院副院长、财税研究所所长杨森平教授的文章《从局部应对到全面覆盖：环保税扩围的深层逻辑》。他认为，9月8日十四届全国人大常委会第十七次会议审议的《中华人民共和国环境保护税法修正草案》战略意图深远，包含四大维度：推动法律与大气科学现实精准对标；遵循“污染者付费”的市场化原则；重塑地方环境治理的激励机制；在借鉴全球经验的基础上探索中国特色的环境治理新范式。

以下为原文。

9月8日，十四届全国人大常委会第十七次会议审议了《中华人民共和国环境保护税法修正草案》（以下简称修正草案），其核心是授权国务院就全面开征挥发性有机物（Volatile Organic Compounds，VOCs）环保税进行试点。此举标志着我国环境治理从局部应对，向基于科学共识的全面覆盖战略性进化。挥发性有机物（VOCs）是形成细颗粒物（PM2.5）和臭氧（O3）的关键前体物，种类超过300种。然而，因“税负平移”原则，自2018年开征的环保税仅将18种VOCs纳入法定征税范围，此次修正草案旨在将《应税污染物和当量值表》规定以外的所有VOCs纳入税收调节轨道。

具体来看，此次修正草案的提出战略意图深远，包含四大维度：推动法律与大气科学现实精准对标；遵循“污染者付费”的市场化原则；重塑地方环境治理的激励机制；在借鉴全球经验的基础上探索中国特色的环境治理新范式。

立法目的与原理：在科学共识与治理现实间寻求平衡

将全部挥发性有机物（VOCs）纳入环保税的征收体系，其立法逻辑根植于科学共识、法理演进与治理现实三者间的动态平衡。此举通过税收杠杆对污染行为进行经济规制，以实现对PM2.5与臭氧的协同控制，从而深化我国的大气污染治理。

立法的首要动因在于科学必然性。现代大气科学已确证，VOCs与氮氧化物（NOx）作为PM2.5和臭氧的共同前体物，其复杂的耦合关系决定了环境治理必须从单一污染物控制的线性思维，跃迁至“PM2.5—臭氧协同控制”的系统性思维的新阶段。鉴于此，将超过300种的VOCs全面纳入法律调控，是从源头遏制复合型大气污染、构建系统性治理体系的关键举措。

此次修正草案体现了对“污染者付费”这一核心环境法治原则的遵循。该原则的核心在于污染外部成本的内部化。2018年环保税取代排污费，迈出强化此原则法律刚性的一大步。然而，此前仅对18种VOCs征税的“清单式”管理，未能全面反映环境风险。此次修正草案可以确保所有VOCs的排放行为都将承担环境成本，从而构建起一个覆盖整个污染物族群的、更为公平严密的法律约束网络。

立法技术彰显了高度的务实性与审慎性。修正草案并未采取激进的“一刀切”模式，而是授权国务院以五年为期开展试点。正如财政部部长蓝佛安所言，VOCs治理面临“源头多、环节多、核算难”三重复杂性。“授权试点”模式既坚守了“税收法定”的根本原则，又为应对治理的极端复杂性预留了政策空间，通过“摸着石头过河”的渐进式改革，为这项复杂的制度创新奠定坚实的实践基础，是适应性治理理念在立法层面的体现。

完善绿色税制建设：从单点突破到多税共治

将全部挥发性有机物（VOCs）纳入环保税，堪称我国绿色税制体系建设中的一次结构性跃升。此举不仅弥合了核心税种的功能性缺陷，更催生了多税种协同共治的新格局，其最终目标在于重塑微观主体的经济激励范式。

此次修正草案极大地提升了环保税作为核心绿色税种的完整性与系统性。自2018年开征以来，环保税发挥了推动环境治理的积极作用，但征税范围未能覆盖绝大多数VOCs，始终是其在应对大气污染方面的一个制度性短板。此次修正草案通过“《应税污染物和当量值表》+国务院试点授权”的精巧立法设计，将税收的调节触角从常规的点源、线源污染物，历史性地延伸至来源更为复杂的面源与非点源有机污染物，从而赋予了环保税在应对区域性、复合型大气污染问题时更强大的系统功能与作用力。

这一变革有力地促进了“多税共治”政策矩阵的形成，产生了更强的政策合力。一个成熟的绿色税制本就是一个相互协调的体系，而非单一税种的“独奏”。将VOCs全面纳入环保税，强化了其与资源税、消费税等其他税种的内部协同。例如，对生产环节的VOCs排放征收环保税，与对含有VOCs的涂料、溶剂等产品征收消费税，二者形成了从生产到消费的全链条抑制机制，共同推动产业向“少数品类管控”之上的、覆盖面更广、结构更精细的绿色模式升级。

若修正草案通过人大审议，环境保护税法将对企业行为产生深刻而广泛的引导作用。当过去可以“免费”排放的污染物被清晰地标价，自此污染就从一个模糊的外部环境问题，转变成了企业资产负债表上一个清晰的财务成本项。这种由财政信号创造出的“影子价格”，构建了倒逼机制，将有效激发企业在源头替代、过程控制和末端治理等环节进行技术创新的内生动力。然而，挑战与机遇同样巨大。VOCs征管的极端复杂性，对现行的跨部门协作机制提出了前所未有的考验。因此，建立一套科学、可信且成本可控的排放量监测核算（MRV）体系，将确保这一制度设计不落空。

外国经验借鉴：在全球坐标中探寻中国方案

在全球范围内，发达国家对挥发性有机物（VOCs）的规制模式各异，为中国方案提供了丰富的镜鉴。

欧盟模式以《工业排放指令》（IED）为核心，是一种技术标准驱动的“命令—控制型”规制，强调对重点工业设施采用“最佳可行技术”（BAT）进行源头控制，并设定严格的排放限值。其中，瑞士自2000年起实施的“VOCs激励税”尤为成功。该税种通过“正面清单”计征，并结合精巧的退税与豁免机制，强力激励企业回收或替代VOCs而非向环境排放，其“清单管理+重量税基+退免耦合”的组合工具值得借鉴。

美国加州模式则以市场化和绩效为导向，由加州空气资源委员会（CARB）主导。它在设定严格排放标准的同时，引入排污权交易（ERCs）等市场机制，为企业达标提供了多元化路径。

日本采取了法律规制与行业自律相结合的“最佳混合”（Best Mix）模式，通过财政补贴和税收优惠等方式，鼓励企业在政府引导下自主减排。

对比可见，我国此次改革并未照搬任何单一模式，而是作出了审慎的战略性抉择。其“授权试点”策略旨在融合各家之长：借鉴瑞士的经济调节工具，引入欧盟的BAT技术指南，鼓励日本式的企业自主创新，并为探索加州式的排污权交易预留空间，最终目标是打造一个最适合本国国情、多元政策协同发力的混合治理体系。

地方税种扩围：重塑激励与协同治理

根据环境保护税法，环保税全部被划为地方收入，因此，此次修正草案被视为一项深层次改革，很大程度上源于其对地方政府行为模式的潜在影响。

这一制度设计旨在从根本上重塑地方政府的激励机制，破解“经济增长”与“环境保护”长期存在的二元对立困局。过去，环保部门往往被视为给经济发展“设限”的成本中心，地方政府在追求经济增长和承担环保责任之间面临现实压力。将环保税确立为地方税并扩大其征收范围，意味着严格的环境执法不再仅仅是监管成本，它能直接转化为地方政府的财政收入。一个地区的石化、印刷等产业越发达，其潜在的VOCs税源就越丰富，地方政府就越有动力去精准监测、严格征管。这就构建了一条“强化环境监管→增加财政收入→提升治理能力→改善环境质量”的潜在良性循环链条，促使地方政府将环境保护内化为其可持续财政管理的一部分。

机遇与挑战并存，风险同样需要警惕。首先，地方政府的征管能力面临巨大考验，基层环保与税务部门普遍存在专业技术人员配置不足的短板。其次，必须警惕部分地区出现为保税收而放松实际环境监管的“以收代管”或“污染依赖”风险。解决方案在于建立“环保税收入与治理绩效挂钩”的考核机制，将资金使用效率和环境改善成效纳入地方政府考核体系。此外，由于VOCs具有跨区域传输的特性，如何设计合理的税率浮动区间，避免地方间为吸引投资而展开“探底竞赛”，并建立有效的区域协同治理与生态补偿机制，是试点过程中必须着力解决的核心问题。

总之，修正草案的意义远超一次税基的简单拓宽。它是一项集科学认知、立法智慧与治理策略于一体的系统性工程，反映了我国环境治理在科学化、精细化和法治化层面的全面成熟。从对少数重点污染物的“精准狙击”，到对整个污染物族群的“全面覆盖”，我国不仅在着力解决一个棘手的空气污染难题，更是在构建一个极具韧性、动态、更有效率的绿色税收体系。这一构想的成功，将高度依赖于未来试点工作的精心设计与扎实执行。其核心挑战在于：如何在确保科学性的前提下，建立一套成本可控、易于操作的排放核算与监测方法体系；如何确保在不同区域、不同行业间执法的公平性与一致性；如何通过配套政策，有效纾解改革对中小微企业可能带来的短期冲击。相信随着试点工作的稳步推进，必将推动更广泛的“绿色变革”，为实现人与自然和谐共生的美丽中国愿景，探索出一条更为清晰的路径。

本文首发在《中国财经报》9月23日税刊。